全国政协委员、民建陕西省主委，陕西省政协副主席、陕西省国土资源厅副厅长李冬玉在3月9日全国政协十一届二次会议第四次全会上发言时指出我国现行征地制度存在5个突出问题，他说现行的征地制度在发挥了历史性作用的同时，也存在一些亟需解决的问题。

李冬玉在讲话中说，当前我国土地征收制度主要存在着以下五个方面的问题：

(一)征地范围没有明确限制

我国现行法律规定，非农建设占用集体土地出于公共利益需要可以通过合法途径征收，但法规和政策对“公共利益”并无具体界定，实际管理中存在混乱现象。由于土地农转非后的保值、增值的作用，刺激了土地使用者多征用土地的冲动，使建设占用耕地增长过快的势头难以遏制。2002年至2007年全国耕地净减少6300万亩，其中70%以上为非农建设占用。

(二)收益分配不合理使农民缺乏保护耕地动力

尽管近年来土地增值收益管理日趋严格，但地方政府管理并支配大部分土地增值收益的格局没有改变。由于农地所有者不能从农地发展权中受益，土地非农使用的决策权、分配权都难以体现他们的权益，他们不能从保护耕地中受益，也就失去了保护耕地的动力。

(三)征用土地低成本导致建设用地利用不集约

建设用地市场的垄断使用地者以较低成本征得土地，从而导致土地利用不集约。如我国人均城市用地已高达130多平方米，高于发达国家82.4平方米和发展中国家83.3平方米的水平。除了国有土地浪费惊人外，由于集体土地不能入市，集体建设用地浪费也很惊人。据统计，2004年全国村庄用地2.48亿亩，村民人均用地高达218平方米。

(四)违法用地现象屡禁不止

据北京市集体土地产权调查显示，农村集体建设用地(不含宅基地)80%以上属于违法用地。农民采用“以租代征”和“小产权房”的形式，在不经过征地审批的情况下，向开发商或市民提供土地。农民获得了土地农转非的增值收益，土地使用者规避了土地审批，市民用可承受的支出圆了住房梦，形成了地方政府、开发商利用目前征地制度的缺陷获得土地利益，农民、市民也从中分得好处的现状。

(五)大量征地增加行政管理成本和社会管理风险

现行的征地制度使我国的土地管理成为世界上最繁琐、最棘手、成本最高的管理，造成了目前“征地中矛盾多、批地中关注多、供地中关系多、用地中问题多”等现象，成为新的社会不安定因素。这种状况如不能尽快得到扭转，必将产生极其严重的社会后果。

针对这些问题，李冬玉委员提出以下四条建议：

(一)制定缩小征地范围的政策措施

鉴于现行征地制度存在“公共利益”被扩大和滥用的现象，建议有关部门在现行《划拨用地目录》基础上，尽快制定《征收、征用土地目录》，从源头上加以控制，严格使用国家征地权限，确保征收征用土地为“公共利益”需要。

(二)强化利用规划、计划在土地管理中的作用

无论是出于“公共利益”目的征收的土地还是非公共利益使用的土地都必须符合土地利用总体规划和土地利用发展计划，有效控制建设用地总量。

(三)尽快完善征地程序等相关法律法规

建议进一步完善征地程序，扩大土地所有者的知情权和参与权；建立征地争议仲裁机制，由仲裁机构受理征地纠纷。

(四)做好征地制度改革的配套工作

一是加快集体土地登记发证工作。所有权证和使用权证都应尽可能发到最基层单位(如村民小组)，使集体土地权属尽可能具体、明确。二是完善集体建设用地的他项权利。应允许在征得所有权人同意和不改变用途的前提下设置抵押权。三是做好非“公共利益”用地的供地试点。对城镇建设用地范围以外的非“公共利益”用地，出让方式、出让价格、出让年限等都需要在试点的基础上加以规范。