近期《上海市发展公共租赁住房的实施意见》公布，面向社会征求意见，内容基本已定，即使修改也不会动“筋骨”了。

       首先，公共租赁住房是对上海现有住房体系的一项重要补充。政策目的是：解决本市青年职工、引进人才和来沪务工人员及其他常住人口的阶段性居住困难。申请条件是：本地居民或持有居住证连续缴纳社会保险金达到规定年限的外地常住人口，已与本市就业单位签订一定年限的劳动或工作合同，在本市无自有住房或人均住房建筑面积低于15平方米，申请时未享受本市其他住房保障政策。

       显而易见，公共租赁住房是用于解决“夹心层”住房困难的。具体表现为两种情况。第一种是“外夹心层”，即既不能享受住房保障又买不起商品房的外地在沪人群。公共租赁住房首次将外地人纳入上海住房保障范畴，无论廉租住房，还是经济适用房，都是面对本地户口人群的，而公共租赁住房实际上是以外地人为主导的。这是一种巨大的社会进步，当前上海常住人口已达2000万人，其中外来人口超过500万人，近几年拥有上海居住证的外地上班族都已有资格享受“四金”，但鉴于上海房价太高，部分优秀人才也不敢在上海安家。

       第二种是“内夹心层”。廉租住房和经济适用房已实施很多年，但受益面非常窄。经过笔者的测算，即使按2009年以来大建特建的劲头，至2011年底，廉租住房和经济适用房的受益家庭占全国城镇家庭总户数的比例也分别只有5%和4.3%。按上海市的相关规划，2008-2012年新建经济适用住房30万套，动拆迁配套商品30万套，廉租住房受益家庭新增10万户。那么，至2012年底，廉租住房和经济适用房的受益家庭占上海城镇家庭总户数的比例也分别只有2.6%和5.9%。

       于是，在本地户口家庭中，形成了一个“内夹心层”：既不符合廉租住房标准，又买不起经济适用房，或者既不符合经济适用房标准，又买不起商品住宅。相较而言，“内夹心层”的情况好于“外夹心层”，但与发达国家相比，我国现存的住房保障制度存在保障面偏小的不足。相比新加坡和北欧等高福利国家的住房保障，我们相差甚远，那么不妨观察中等保障水平的英国的情况：1997年英国居民中拥有自有住房产权的比例为68%，另外32%的居民租赁住房，其中22%的居民从当地政府租赁公有住房、10%的居民租住私人房屋。

       实际上, 公共租赁住房已被为中央高度重视。2008年年初，住房和城乡建设部部长姜伟新就表示：今年要加大租赁市场方面的探索工作，以有针对性地解决既不符合保障性住房供应条件又无力购买普通商品住房的“夹心层”群体的住房问题。2009年国家已开始研究制订《公共租赁住房指导意见》。2009年北京、常州、厦门、重庆等少数地方城市已开始实质性的启动和尝试。2010年1月出台的“国十一条”中，明确规定各地应把公共租赁住房列入本地2010-2012年住房建设规划。与其它先行城市偏重于保障本地中低收入居民相比，上海的公共租赁住房向外地人敞开了大门，再次体现了上海“海纳百川”胸襟。

       其次，上海的公共租赁住房的并非高补贴性的保障产品。所谓住房保障，实质在住房方面让利于民。可不同的保障产品，让利的程度有别。廉租住房国家补贴最多，由政府投资建设，再以极低的租金租给低收入家庭，比如上海部分实物配租的租金只有租户家庭收入5%左右。而发达国家的公租房却没这么优惠，比如美国规定公共住房租金水平不能高于低收入家庭收入的25-30%。我国经济适用房的售价一般是商品住宅的50-60%，上海推出的首批房源更只有周边房价的40%左右。由于产权房的升值空间很大，这就意味着国家给予经济适用房业主的补贴高达几万到几十万元（各地房价水平不一，所补贴额也不同）。

      上海公共租赁住房意见稿提出：“按略低于市场租金水平，确定公共租赁住房的租赁价格，具体由各运营机构按规定制订。”这就意味着，将来公共租赁住房的租金价格比市场价低不了多少，租户享受到的政策补贴相比廉租住房的经济适用房，少之又少。之所以如此，主要考虑到运营机构的承受能力有限。大家不妨回顾一下，1998年我国实行住房制度改革之前，原本实行的就是低租金的公房制度，然而由于是政府和单位大包大揽，导致“公家”投入越来越多，终于不堪重负，甚至连小区卫生费都收不起来，更别说是物业费了。

       根据笔者测算，目前上海市场上老公房的租金回报率为3%多点，而次新房的租金回报率只有不足3%。这一回报率，距贷款利率相差甚远，市场化的企业根本无法从经营租赁房的业务中获利。如此，公共租赁住房的运营存在两难：一方面，不可能像房改以前那样靠政府大量投钱，另一方面，现有的租金水平又难以支持企业独立运营。所以上海的做法是：“市、区（县）政府应组织和扶持一批从事公共租赁住房投资经营管理的专业机构，负责公共租赁住房建设投资、房源筹措、定向供应和经租管理。运营机构采取市场机制进行运作，以保本微利为营运目标，着重体现公共服务的功能。”

       这样就形成了所谓的“政府主导，市场运作”的格局，政府在土地供应、税收、信贷等方面给企业政策优惠，让企业保持微利经营。显而易见，愿意做这事企业主要有两种：一是市级或区级国有房地产企业，二是单位租赁房的投资经营管理者：相关企业、产业园区开发管理主体、高校、部队、农村集体经济组织等单位。

       最后，分析一下公共租赁住房兴起后对市场的影响。第一，将分流普通商品住宅的需求。政府建设廉租房不会影响住宅销售市场，因为低收入群体原本就买不起商品房，但公共租赁住房准入标准并没限制收入，也即像引进人才、青年职工中的多数只是暂时性购房困难，他们是有潜在购房能力的，假如没有公共租赁住房，他们求亲告友，咬咬牙也就出手购房了，即使当上“房奴”也无怨无悔。因此，从长期来看，随着公共租赁住房建设规模的扩大，必然会阶段性的减少中低档普通商品住宅的市场需求，这类市场前景看淡。

       第二，将使住房租赁市场出现变局。刚才分析过了，将来公共租赁住房的租金只是比市场水平略低，但却会冲击到现有住房租赁市场。当前上海并缺少租赁房源，投资投机客手中大有房在，可缺的是中小户型、集体宿舍、中低租金的房源。所以近几年上海“群租”成疯，屡禁不止，有需求自然会有市场供给。另外，当前上海的住房租赁市场是自发的、散乱的，除了针对于外籍人士的高端酒店式公寓外，出租方皆为零散的房东，房东想要涨价或收回房子，房客是没有办法的。而许多发达国家是有相关法律，来保护房客利益的。比如，法国的租赁法律规定不带家具的住房出租租期最少为3年，带家具的住房出租租期最少为1年。租户可在任何时间结束合同，但必须提前2-3个月通知房东。房东不可以随意解约，如果房东不愿意再出租，他必须在合同到期前6个月告知租户，并提供法律认可的理由。

       公共租赁住房虽然租金并无很多优惠，但户型迎合了市场需求，而且由运营机构统一配套、管理和服务，不像房东那样可以动辄侵害房客利益。这就使那些符合条件的人群，绝大部分都会申请租赁这种房子，而市场中的原先的部分房源，自然会受到冷落，租金价格涨幅将缩小，甚至还会下跌。当前市场中已有反应，由于担心公租房影响区域房屋租赁市场行情，一些敏感的房东已开始寻求稳定的长期租约，个别甚至愿意降价以换取“细水长流”的稳定收入。

       第三，将使住房投资需求受到影响。一方面，随着公共租赁房的兴起，市场化的住房租金回报率将进一步降低，部分喜欢通过租金获得长线收益的投资者，会在一定程度上改变预期，投资热情也会随之降温。另一方面，公共租赁住房将提供一种稳定的租赁状态，甚至会使政策受益者一旦入住，就不愿搬出，更不想顽强购房了，国人在住房消费上“重购轻租”旧传统将有所改善，如此则整个住宅市场的投资氛围趋于散淡。

       总而言之，这将是一项制度性的变革。当然，上海公共租赁住房的推进将是一个漫长而渐进地过程，其中还面临一些困难和挑战，建设速度不可能太快。据悉，“十二五”期间，上海市计划通过新建、配建、改建、收购等各种方式，筹措公共租赁住房1000万平方米。这一规模不可能完全消除上海住房市场的诸多弊端。虽然短期不可奢望，公共租赁住房新政，终究会慢慢优化上海的住房租赁市场，减轻销售市场投资机性购房和房价过快上涨的压力。