陈淮
●一段时间来,一些中央部委和地方政府打着保障性住房的名义,以各种形式为公务员建实物型住房有不断加剧的趋势。或明或暗的“福利分房”正在卷土重来。住房保障体系应当覆盖公务员群体,但公务员住房保障不应当享受“超国民待遇”。
●为公务员建住房是一个并无争议的命题。但是要动用公共资源,纳入住房保障体系,采取区别化的政策去为公务员建拥有产权的实物型住房,则必须在合法、合规、合理的范围内,不能靠“打擦边球”去谋取不正当利益。
●城市的土地资源是国民财富中的优质资源,这些资源必须按照公共利益最大化的原则来进行配置,而不能按照某一社会群体利益最大化的原则来进行配置。在公共利益和个别利益的关系上,掌握社会权力的群体应当具有基本的自律精神。
一段时间来,一些中央部委和地方政府打着保障性住房的名义,以各种形式为公务员建实物型住房有不断加剧的趋势。或明或暗的“福利分房”正在卷土重来。住房保障体系应当覆盖公务员群体,但公务员住房保障不应当享受“超国民待遇”。
公务员应当有住房。这是一个无需论证的命题。所有公民都应当享受适当住房。给予公务员这个特殊的社会群体以一定的区别化保障,也有一定的必要性。因为公务员是受社会委托维护公共利益的职业群体。这个群体队伍的稳定符合公共利益的稳定和最大化;公务员不是一个通过市场化竞争来获取消费性资源的群体,给予岗位对应的福利保障有利于降低公务员队伍的流动性,维护其稳定性。但是,在任何国家,包括住房待遇在内,公务员的福利标准都应当是社会中等水平,而不应享受显然超出社会其他群体的超国民待遇。
一、任何国家都没有公务员住房享受超国民待遇的“经验”
纵观各国住房保障体系,几乎找不到为公务员提供实物型产权房的保障方式。除了维护国家形象所必须的“官邸制”住房外(官邸待遇也只是和任期相联系的一种职务消费,并不和私人产权挂钩),国外实物型公务员住房保障通常有三个明显特点。一是以只租不售的租赁型住房为主,例如履行职务所必须的特殊岗位宿舍、政府持有产权的公务员公寓等;二是重点保障的对象是年轻或低端岗位的公务员,例如提供给单身或低端公务员租赁型住房通常含有政府“暗补”贴租,因而租金低于市场价格。三是只保障基本住房需求,适当兼顾一定职务的改善性寻求,不包括享受性需求,例如实物型保障住房通常都是“小户型”,家庭人口多的一般也只有60-80平方米/套。
少数国家也有与产权相联系的,但只有三种情况:一是20年以上的旧房,如果当地不再需要,可以卖给居住者。如法国。二是和社会一般住房保障体系融合一起。欧美一些国家所有符合保障条件的社会成员都可购买一种叫做“affordable house”的(意即“与支付能力相称的房子”,或“买得起的房子”)的住房。这种住房享受政府提供的廉价土地,因而价格便宜,且可以享受先租后买,或分次购买产权等政策援助。其中公务员能享受的区别于其他社会群体的惟一政策是,在这种住房中划出一定比例优先供应公务员。如英国。三是组建专门针对公务员的建房机构,由公务员通过“公务员基金”等金融组织集资建房。但这种“集资建房”通常仍要按照市场化原则支付地价,而且仍以满足中低端公务员的需求和以满足基本住房需求的“小户型”为主。如韩国。
国外保障公务员住房是主导性措施是货币化、金融化的政策。其中主要做法,一是给中低端公务员比照市场化租金水平发放租房补贴(注意,是补贴租房,不是补贴购房)。二是建立一些含有政府贴租暗补的租赁型公务员宿舍。三是组建公务员住宅基金等互助型金融组织(这种基金也并非公务员所独享,公务员基金通常只是退伍军人、教师等各种社会群体同类基金中的一种)。四是为公务员融资购房提供一定形式的担保。五是通过特定金融组织为公务员提供优惠利率贷款等。
在大多数国家,公务员住房保障都是纳入社会一般住房保障体系中的。作为一项公共政策,社会住房保障体系覆盖包括公务员在内的社会群体;与其他社会人员相比,公务员在住房上能够享受的特殊待遇非常有限。
特别强调指出,国际经验真正普遍证明的一点是,政府持有、配置实物型公务员住房的政策往往是低效率、高成本、浪费资源和容易滋生腐败的。不仅如此,一些因特定发展阶段的历史条件、社会政治传统等原因,在公务员住房保障上采取了相对较多区别化政策的国家,例如韩国、日本、法国等,其政府都无一例外地因此项政策受到了社会各界的尖锐指责批评。近年来,这些国家都在采取措施逐步收缩原有政策范围、降低保障标准或努力把公务员住房保障纳入社会一般住房保障体系。其中包括高级官员的官邸和普通公务员的“廉租房”。相反,基本没有对公务员实行区别于其他社会群体住房保障政策的,如美国、德国、瑞典等,则很少因此引起舆论对政府的批评。
在世界各国,公务员群体因政策保障而在当地工薪阶层中享受最好居住条件的,不论富国还是穷国,不论大城市还是小城镇,不论历史还是现实,除了前苏联,一个例证都找不到。
